广东阳江市阳东区构建三级仲裁调解体系化解土地确权纠纷——
巧用判例：一把钥匙打开多把锁
本网记者 付伟 郑可欢
农村土地确权，关系到群众的切身利益。随着工作不断向纵深延展，地块界线不清、权属不明等问题逐渐冒头，成为一块块难啃的“硬骨头”。
在广东省阳江市阳东区，土地确权也曾一度面临涉地纠纷的羁绊，而今，问题却不再棘手。“秘诀”在于当地在土地确权工作推进过程中，逐步探索出一套行之有效的仲裁调解模式，不仅避免了矛盾增量，更利用确权契机巧妙化解了不少“陈年老账”，从而为盘活农村土地资源扫除了“最后一公里”障碍。
出题：涉地纠纷伴随确权逐渐显现
2014年，阳东区成为广东省农村土地确权整县推进试点地区之一。塘坪镇禾石村、双麻村、朋江村更是“有幸”尝到了“头啖汤”。
然而，好事多磨。“一开始，问题就来了。”朋江村党支部书记麦宗福介绍，该村确权的难点在于，一方面土地自第一轮承包后就没有进行实质性调整，另一方面30多年来村里人口变动却不小，“各类土地纠纷伴随此次确权逐步显现出来。”
“矛盾主要集中在土地承包农户与鱼塘经营户之间。”阳东区农业局经营管理股副股长冯华东告诉记者，朋江等3个村土地利用上有个共同特点，即不少农民上世纪90年代把承包土地流转给别人养鱼，公粮和税费则由养殖户承担，“这次搞土地确权，养殖户认为他们替土地承包农户交了那么多年的公粮和税费，承包经营权应该属于自己，这遭到了土地承包农户的反对。”在朋江村，存在此类纠纷的土地面积达500多亩，涉及数百户群众。
除了土地承包农户和鱼塘经营者之间的矛盾这根“主线”之外，在确权过程中，一个又一个问号摆在了朋江村主政者的面前：同一集体农户土地互换产生的纠纷如何确认权属？承包期内村集体违法收回承包地是否应该纠正？全家迁入城镇落户后将承包地流转给他人产生纠纷如何解决？
破题：仲裁调解成为村民首选方式
2013年5月，阳东区探索组建了由区农村土地承包仲裁委员会、镇农村土地纠纷调解委员会和村土地承包纠纷调解小组组成的三级土地纠纷仲裁调解体系，从而为解决农村土地确权过程中迅速增加的承包经营纠纷准备了一把“钥匙”。
“但这并不意味着所有土地纠纷都要被塞给仲裁委员会。”冯华东介绍，整套机制坚持分类施策、层层递进的原则，纠纷涉及3户以内且政策依据明晰的，由村调解处理；调解不成的，由镇处理；凡涉及3户以上或涉及村组集体的，由镇调解处理；调解不成的，由区仲裁委仲裁。“无论是调解，还是仲裁，从立案、取证、现场勘查、举证等，每一环节都有严格的操作规程。”
在阳东，相对于传统的信访和诉讼渠道，农村土地承包经营纠纷仲裁调解体系效率高、成本低的优势很快显现出来。遇到这类问题，越来越多的农户开始习惯于首先找仲裁调解机构主张权利。大沟镇迳口村村支书张德记对此深有感触。该村土地确权遇到的最大难题是土地边界不清晰，“每逢这时，我都会把纠纷当事人请到一起，在调解小组主持下摆事实、讲道理，还会让更了解历史情况的老村干部出来作证。”
答题：一宗判例化解50多起纠纷
有了土地纠纷仲裁调解制度为依托，阳东区土地确权中的各类矛盾就有了“说理”的地方。不过，面对“公说公有理婆说婆有理”的复杂局面，只是将现成法条生搬硬套还远远不够，在阳东，巧用判例成为涉地纠纷方程的重要解法，取得了一把钥匙开多把锁的良好效果。具体而言，就是对牵涉广、影响大的典型纠纷案件进行立案仲裁，引导相关纠纷主体参照判例化解矛盾。
在这其中，朋江村鱼塘经营者冼某与该村17户土地承包农户土地权属纠纷一案，成为影响最大的一宗判例。阳东区农村土地承包仲裁委员会裁决认为，双方土地转让行为不符合《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，但符合租赁相关规定，确认租赁行为有效。土地承包经营权确权给农户，但允许冼某继续经营到2029年本轮承包期届满。后冼某不服仲裁结果提起诉讼。法院判决与仲裁结果一致。冼某最终表示接受。此后，朋江村50多起类似纠纷，都遵循这一判例得到了妥善解决。
土地确权工作开展以来，阳东区共仲裁调解土地承包纠纷近400起，没有发生一宗因确权登记颁证引发的群体性事件，有效减少了工作阻力，维护了农村社会稳定。
■记者手记
用法治之手解开纠纷之结
郑可欢
农村土地是农业的基本生产要素，也是农民的“命根子”。农村土地确权从法律上明确了农民土地承包权益，对促进农业规模经营，推进农业现代化和城乡发展一体化意义重大。然而农村土地二轮承包开展以来，一些地方土地承包关系调整过于频繁，许多潜伏的土地权属矛盾纠纷藉由土地确权的契机而浮出水面，成为土地确权工作的难点。
在土地确权工作中，阳东区采取分级负责分类处理的调解仲裁机制，尤其是“判例”式化解纠纷的灵活办法，提高了工作效率，消除了历史遗留纠纷，让农民从“投诉无门”变成“维权有路”，为高效公平化解农村土地纠纷提供了有益的范本。
要让土地纠纷仲裁调解机制充分发挥作用，最重要的是要坚持在法治的框架下化解基层矛盾。一方面要加大宣传力度，让法律深入人心。让农民群众知法、懂法、守法，鼓励农民通过调解、仲裁等解决农村土地承包经营中遇到的问题，学会用法律来保护自己的合法权益。
另一方面，还要打造一支素质较高、熟悉法律的调解仲裁队伍。相比法官而言，来自县级农经部门的仲裁员对农业法律、政策以及农村的具体情况更为了解。要提高仲裁员的素质，加强法律知识与法律意识的培养，为调解仲裁体系的有效运行提供人才支持，切实保障农民土地的合法权益。
